我國環(huán)評(píng)實(shí)踐中存在的問題及其制度性根源剖析

作為一種重要的環(huán)境治理手段和輔助決策的政策工具，環(huán)評(píng)最早起源于美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》（NEPA），以通過對(duì)擬議政策、規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，將環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展因素納入戰(zhàn)略決策，促進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化。

我國于1973年引入環(huán)評(píng)概念，并在1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中將環(huán)評(píng)確定為“老三項(xiàng)”環(huán)境管理制度之一，1989年《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)之后，包括環(huán)評(píng)在內(nèi)的環(huán)境管理“八項(xiàng)制度”正式建立起來，再到1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的先后出臺(tái)，標(biāo)志著我國環(huán)評(píng)“一法兩條例”的法律體系基本構(gòu)建起來并得到逐步完善。

可以說，我國引入環(huán)評(píng)概念時(shí)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化剛起步，人們環(huán)境意識(shí)低下甚至普遍性缺失，包括環(huán)評(píng)在內(nèi)的環(huán)境管理制度經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。行政許可和行政審批是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期最顯著的特征，環(huán)評(píng)制度也就難以避免地帶有較為明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而且作為建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)必不可少的一項(xiàng)行政審批不斷被強(qiáng)化。

中共十八大以來，生態(tài)文明體制改革著力于“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，環(huán)評(píng)制度改革也相應(yīng)緊鑼密鼓地進(jìn)行著。2013年，原環(huán)保部逐步下放審批權(quán)限；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》使得有關(guān)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策實(shí)施環(huán)評(píng)成為可能，2015年開啟了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤；2016年新修訂了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，并發(fā)布了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，旨在通過改革，發(fā)揮環(huán)評(píng)在環(huán)保工作中的“控制閥”作用，讓環(huán)評(píng)重回“為決策提供科學(xué)依據(jù)”之本源，探索和創(chuàng)新環(huán)評(píng)改革創(chuàng)新路徑[2]。但是從以往的環(huán)評(píng)制度安排及實(shí)踐來看，仍然存在一些問題有待完善。

“非內(nèi)生機(jī)制”影響決策者開展環(huán)評(píng)的主動(dòng)性和自覺性

我國環(huán)評(píng)制度并非出自于環(huán)評(píng)服務(wù)對(duì)象即建設(shè)項(xiàng)目或擬定規(guī)劃決策者本身的需求，而是以一種外在或約束性體制存在[3]。尤其是規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動(dòng)開展環(huán)評(píng)、主動(dòng)采納環(huán)評(píng)結(jié)論和建議的積極性嚴(yán)重不足，使環(huán)評(píng)淪為建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃編制草案獲得行政準(zhǔn)許的工具。

甚至還有一些企業(yè)“逃避”環(huán)評(píng)或“未評(píng)先建”，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)“補(bǔ)課式”的開展規(guī)劃環(huán)評(píng)或干脆對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的制度安排置之不理：

一方面，環(huán)評(píng)制度沒有得到普遍性遵守，難以支撐建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在關(guān)系到局部與整體、近期與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境利益的協(xié)調(diào)平衡，難以輔助決策者在各行動(dòng)方案及其替代方案的取舍時(shí)作出理性判斷；

另一方面，建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃編制等決策者輕視、無視環(huán)評(píng)制度約束，造成環(huán)評(píng)制度有效性和執(zhí)行力的缺失，環(huán)評(píng)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性反而受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)甚至是系統(tǒng)性破壞[4-5]。

環(huán)評(píng)中“供需雙方”關(guān)系扭曲，環(huán)評(píng)市場(chǎng)活力不足

過于強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理和環(huán)評(píng)文件審批，扭曲了環(huán)評(píng)市場(chǎng)的供給與需求及其關(guān)系，影響了環(huán)評(píng)市場(chǎng)的活力。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)通過環(huán)保部門的資質(zhì)審查，被授予不同等級(jí)的環(huán)評(píng)資質(zhì)，本意為反映環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)所能提供環(huán)評(píng)服務(wù)的專業(yè)范疇、服務(wù)能力，但在實(shí)際操作中似乎“變了味”。

國家環(huán)保主管部門發(fā)放給其認(rèn)為具備環(huán)評(píng)資質(zhì)和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)環(huán)評(píng)證書或?qū)⑦@些機(jī)構(gòu)列入規(guī)劃環(huán)評(píng)推薦名單，這等于國家環(huán)保部門要為所有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的能力和誠信做保證。環(huán)評(píng)資質(zhì)證書在一定程度上“賦予”了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)行業(yè)壟斷地位。

過于強(qiáng)調(diào)環(huán)評(píng)文件的行政審批，環(huán)評(píng)的需求方—建設(shè)單位或規(guī)劃編制的決策者也不再慎重考慮和選擇誰為其提供環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)，而且環(huán)評(píng)的目的也往往會(huì)本末倒置，會(huì)將通過行政審批作為環(huán)評(píng)最終目的，很少關(guān)注環(huán)評(píng)結(jié)論，更不用說依照環(huán)評(píng)結(jié)論對(duì)建設(shè)項(xiàng)目或擬定規(guī)劃進(jìn)行合理調(diào)整和改進(jìn)。一旦環(huán)評(píng)出了問題，無論是環(huán)評(píng)文件質(zhì)量、環(huán)評(píng)結(jié)論還是環(huán)評(píng)審批等方面的問題，第一責(zé)任者不是建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，而是環(huán)保部門自身。

公眾參與環(huán)評(píng)流于形式

我國環(huán)境治理格局中公眾相對(duì)于政府、企業(yè)長期處于弱勢(shì)地位，公眾參與環(huán)評(píng)往往流于形式。生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)公共物品，在我國環(huán)保工作初期完全依靠政府。隨著中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)作為環(huán)境治理責(zé)任主體的地位得到認(rèn)同，從而形成“政府—企業(yè)”環(huán)境治理格局，但公眾和社會(huì)組織一直缺失或不受重視。

中共十九大提出，要構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。未來政府、企業(yè)、社會(huì)共建共治共享環(huán)境治理體系，應(yīng)著重補(bǔ)足公眾參與短板：一方面人民群眾環(huán)境意識(shí)和對(duì)美好生活的需求不斷提高，卻面臨環(huán)境訴求表達(dá)渠道不暢的問題；另一方面，公眾參與環(huán)評(píng)以及公眾參與項(xiàng)目與規(guī)劃等決策大多流于形式，實(shí)質(zhì)效果差[6]。

環(huán)評(píng)“放管服”改革的關(guān)鍵：政府、企業(yè)、社會(huì)公眾三方關(guān)系重塑

環(huán)評(píng)制度深化“放管服”改革，要厘清并正確處理環(huán)評(píng)中政府、企業(yè)、社會(huì)公眾不同主體的相互關(guān)系，明確各自的職責(zé)與功能定位、權(quán)力與義務(wù)，形成三者既相互制約又相互支撐的合作治理框架：政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，做好環(huán)評(píng)法律、標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，進(jìn)行環(huán)評(píng)實(shí)施情況及環(huán)評(píng)市場(chǎng)監(jiān)督、嚴(yán)格環(huán)評(píng)執(zhí)法；企業(yè)無論是作為環(huán)評(píng)服務(wù)需求方的污染企業(yè)，還是作為環(huán)評(píng)服務(wù)供給方的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，都要遵守環(huán)評(píng)制度和環(huán)評(píng)市場(chǎng)規(guī)則，并自覺行動(dòng)、自我約束，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營行為、環(huán)評(píng)服務(wù)行為及其不良后果負(fù)責(zé)；社會(huì)公眾可以更多地依法參與監(jiān)督，通過違法舉報(bào)、參與環(huán)評(píng)及制定環(huán)評(píng)制度等方式，對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境行為、治污行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

進(jìn)一步明確政府的主導(dǎo)作用

應(yīng)充分發(fā)揮政府（環(huán)保部門及其他相關(guān)部門）在環(huán)評(píng)制度改革及實(shí)踐中的主導(dǎo)作用。

首先，生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，政府是提供與保障公共物品的責(zé)任主體。政府不僅有責(zé)任解決影響公眾健康的突出環(huán)境問題以及持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，而且有責(zé)任為公眾提供更高水平的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。

其次，政府是包括環(huán)評(píng)制度在內(nèi)的一切公共政策的制定者與實(shí)施者，是執(zhí)法與行政的主體，政府應(yīng)著力于制定環(huán)評(píng)市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范環(huán)評(píng)市場(chǎng)，降低環(huán)評(píng)市場(chǎng)中需求方與供給方的交易成本，處罰環(huán)評(píng)市場(chǎng)中的“熊孩子”。

再次，政府重大決策失誤如盲目建設(shè)新區(qū)新城也會(huì)產(chǎn)生不良環(huán)境影響，因此政府重大經(jīng)濟(jì)政策、重大規(guī)劃也須開展環(huán)評(píng)—即政策環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)。

最后，環(huán)評(píng)制度改革，涉及中央與地方之間、政府不同部門之間的職責(zé)權(quán)限分工調(diào)整，應(yīng)建立縱向的中央和地方各級(jí)政府之間、橫向的不同地區(qū)之間和相關(guān)政府部門間合作關(guān)系，著眼于通過環(huán)評(píng)改革提升政府環(huán)境治理整體效能。

賦予環(huán)評(píng)市場(chǎng)主體更多自主權(quán)

盡管法律明確規(guī)定了企業(yè)作為環(huán)評(píng)的責(zé)任主體（也同樣明確規(guī)定了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)是規(guī)劃環(huán)評(píng)責(zé)任主體），但在環(huán)評(píng)實(shí)踐中，環(huán)評(píng)資質(zhì)管理、行政審批，使得本應(yīng)企業(yè)負(fù)責(zé)任的環(huán)評(píng)，成為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)，甚至成了環(huán)保部門的環(huán)評(píng)。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤后，環(huán)評(píng)市場(chǎng)的主體由原先只有一類企業(yè)（環(huán)評(píng)的需求方，比如工業(yè)企業(yè)），變成了包括環(huán)評(píng)服務(wù)的需求和供給兩方：

一是環(huán)評(píng)的需求方即環(huán)評(píng)對(duì)象—作為污染者責(zé)任主體的企業(yè)；

二是環(huán)評(píng)的供給方—脫鉤后成為完全市場(chǎng)主體的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。環(huán)評(píng)制度活力源于自于市場(chǎng)，表現(xiàn)為建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃編制的決策者對(duì)環(huán)評(píng)服務(wù)的高度認(rèn)同和旺盛需求、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供環(huán)評(píng)相關(guān)服務(wù)的規(guī)范化和高效率的供給，以及可控的且供需雙方均可接受的交易成本等。

可以說，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤解放了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，“放管服”改革，則賦予了環(huán)評(píng)作為市場(chǎng)主體更多的自主權(quán)，尊重企業(yè)作為環(huán)評(píng)責(zé)任主體的地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用：

一方面，讓作為環(huán)評(píng)需求方的工業(yè)企業(yè)，根據(jù)其環(huán)境治理需要而非僅僅是通過審批自主地選擇環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)；

另一方面，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)立足于服務(wù)工業(yè)企業(yè)，幫助其規(guī)避未來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、降低其環(huán)境行為的成本，提供環(huán)評(píng)咨詢服務(wù)，并對(duì)其提供的環(huán)評(píng)服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。

發(fā)揮公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)

近幾年來，全國多地發(fā)生重污染天氣、環(huán)境群體性事件如鄰避運(yùn)動(dòng)等頻發(fā)[7]，一定程度上激起廣大人民群眾對(duì)于環(huán)境安全、環(huán)境質(zhì)量改善更為強(qiáng)烈的需求。公眾積極參與環(huán)保監(jiān)督等工作，有利于政府和企業(yè)決策更為高效、民主和公開。

在社會(huì)關(guān)注度高的建設(shè)項(xiàng)目和重大決策的環(huán)評(píng)中，應(yīng)發(fā)揮好環(huán)評(píng)作為公眾參與環(huán)境決策重要渠道的作用：一方面，要確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面，通過信息公開、社會(huì)監(jiān)督，也必將促使公眾和社會(huì)組織成為監(jiān)督各行為主體環(huán)保履責(zé)的重要力量。

環(huán)評(píng)制度改革，要提高社會(huì)公眾參與環(huán)評(píng)的積極性與主動(dòng)性，還要在一定程度上利用公眾滿意度“檢驗(yàn)”環(huán)評(píng)的有效性。公眾滿意度源自環(huán)境質(zhì)量的改善、環(huán)境安全等需求得到滿足，尤其是公眾能夠?qū)φ推髽I(yè)的環(huán)境行為形成有效的監(jiān)督：

一方面，監(jiān)督政府的環(huán)境責(zé)任履行情況，政府的環(huán)境決策是為了維護(hù)環(huán)境安全、給公眾提供更好的生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務(wù)，公眾滿意是政府努力的方向，環(huán)境決策及環(huán)保服務(wù)提供得好不好，應(yīng)由人民群眾說了算；

另一方面，監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的責(zé)任，環(huán)評(píng)服務(wù)供給的質(zhì)量好不好，最有發(fā)言權(quán)的或許并不是政府，而是環(huán)評(píng)的需求方—企業(yè)及生活在企業(yè)周邊的公眾。政府應(yīng)利用好環(huán)境投訴，將周邊居民的環(huán)境投訴狀況作為判定企業(yè)污染情況的重要參考，繼而追溯至環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及其提供環(huán)評(píng)服務(wù)的質(zhì)量與水平。

新時(shí)期環(huán)評(píng)改革的路徑分析

明確新時(shí)期環(huán)評(píng)制度的基本特征，是環(huán)評(píng)“放管服”制度改革的基本前提。2018年全國環(huán)評(píng)工作會(huì)議，明確了新時(shí)代環(huán)評(píng)制度的兩個(gè)導(dǎo)向：一是問題導(dǎo)向—“用猛藥去沉疴”；二是有效性導(dǎo)向—“用改革增強(qiáng)環(huán)評(píng)制度的活力”。

環(huán)評(píng)實(shí)踐中存在“沉疴”和制度活力不足的問題，并且兩者密切聯(lián)系：“沉疴”導(dǎo)致活力不足，要增強(qiáng)制度活力必須去除“沉疴”。因此，新時(shí)代我國環(huán)評(píng)改革的根本途徑是“放管服”，環(huán)評(píng)改革切入點(diǎn)是解決長期以來環(huán)評(píng)實(shí)踐中的“沉疴”，改革目標(biāo)是增強(qiáng)環(huán)評(píng)制度的活力、提高公眾滿意度。

以生態(tài)文明價(jià)值觀凝聚環(huán)評(píng)相關(guān)方的價(jià)值共識(shí)

中共十九大報(bào)告明確指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”。生態(tài)文明本身就一種理念與價(jià)值取向，應(yīng)作為人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)包括生產(chǎn)、生活以及政府重大決策的價(jià)值規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

如果政府和企業(yè)決策失誤中大部分失誤并不是因?yàn)榫唧w方案、決策手法的問題，而是決策理念出了問題。應(yīng)基于生態(tài)文明理念，建立環(huán)評(píng)價(jià)值規(guī)范，把生態(tài)文明建設(shè)理念、內(nèi)涵、目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容與基本要求落實(shí)到?jīng)Q策機(jī)制與環(huán)評(píng)操作程序上，在環(huán)評(píng)中促進(jìn)各方形成價(jià)值共識(shí)：

一方面，在生態(tài)文明理念及相關(guān)學(xué)科的基礎(chǔ)上，進(jìn)行理論化、系統(tǒng)化的“轉(zhuǎn)化、吸收、發(fā)展、提升”，促進(jìn)環(huán)評(píng)從理論到制度全面升級(jí)；

另一方面，通過環(huán)評(píng)，建立以源頭治理“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”現(xiàn)實(shí)問題為約束、以實(shí)現(xiàn)“建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”目標(biāo)為導(dǎo)向的決策工具和激勵(lì)與約束機(jī)制。

以合法性和有效性促進(jìn)環(huán)評(píng)回歸本質(zhì)

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法目的、法律定義和基本原則明確了環(huán)評(píng)的本質(zhì)屬性。簡單來說，無論是規(guī)劃環(huán)評(píng)還是項(xiàng)目環(huán)評(píng)，本質(zhì)都是為決策服務(wù)，為應(yīng)對(duì)決策及實(shí)施中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、降低可能的環(huán)境損害提供技術(shù)咨詢服務(wù)[8]。應(yīng)強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度的合法性與有效性，促進(jìn)環(huán)評(píng)回歸其本質(zhì)屬性。

環(huán)評(píng)制度的合法性不僅在于通過《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》等賦予環(huán)評(píng)法律地位，更在于環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)制度安排、公共權(quán)力被其行動(dòng)對(duì)象—企業(yè)、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)及公眾自覺認(rèn)可和普遍服從的性質(zhì)和狀態(tài)，反映的是行動(dòng)對(duì)象及公眾對(duì)環(huán)評(píng)制度安排具有較強(qiáng)的信任感和較高的認(rèn)同度。

有效性則指環(huán)評(píng)能夠最大限度地協(xié)調(diào)好政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)、作為污染者的企業(yè)對(duì)環(huán)評(píng)負(fù)責(zé)及作為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的企業(yè)對(duì)環(huán)評(píng)服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)、公眾對(duì)美好環(huán)境的需要和環(huán)境利益訴求之間的利益矛盾和沖突，最終應(yīng)體現(xiàn)為生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念得以貫徹落實(shí)、環(huán)境治理能力得以提升、環(huán)境污染與生態(tài)破壞得以有效預(yù)防、更好的環(huán)境質(zhì)量、更小的污染控制和生態(tài)恢復(fù)的成本，以及更少的污染和生態(tài)破壞的損失，尤其是更高的人民群眾滿意度。環(huán)評(píng)的合法性和有效性高度統(tǒng)一，即環(huán)評(píng)制度的合法性越強(qiáng)，環(huán)評(píng)實(shí)踐的有效性越高。

以開放性、包容性與可問責(zé)性保證環(huán)評(píng)的生命力

環(huán)評(píng)制度的開放性意味著不斷從其他國家、其他領(lǐng)域汲取環(huán)評(píng)、政策評(píng)估、績效評(píng)價(jià)的有益經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)公眾的環(huán)境訴求、關(guān)注的環(huán)境問題、環(huán)境質(zhì)量改善的需要保持高度的敏感性；包容性是指環(huán)評(píng)作為一個(gè)溝通、協(xié)商的平臺(tái)和渠道，接納與吸收各方不同意見和訴求，促進(jìn)不同價(jià)值取向的各利益相關(guān)方達(dá)成共識(shí)；可問責(zé)性則是指政府（環(huán)保部門、規(guī)劃部門）對(duì)自己的環(huán)境行政行為和規(guī)劃編制行為負(fù)責(zé)，作為環(huán)評(píng)需求方的企業(yè)對(duì)其決策行為負(fù)責(zé)，作為環(huán)評(píng)供給方的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)其提供的環(huán)評(píng)服務(wù)質(zhì)量和結(jié)論負(fù)責(zé)，以及公眾有無依法有效參與環(huán)評(píng)，各方在履行環(huán)評(píng)的職責(zé)和義務(wù)的過程中可以相互進(jìn)行責(zé)任追究。

環(huán)評(píng)的開放性有利于增強(qiáng)其包容性和可問責(zé)性，包容性有利于通過環(huán)評(píng)形成環(huán)境治理的合力，以更好地實(shí)現(xiàn)污染預(yù)防、環(huán)境質(zhì)量改善，可問責(zé)性有利于增強(qiáng)環(huán)評(píng)能力建設(shè)，增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感。

以回應(yīng)性和調(diào)適性保障環(huán)評(píng)制度的活力

制度安排的活力并不在于文本設(shè)計(jì)是否完美，而在于能否適應(yīng)我國國情。環(huán)評(píng)的回應(yīng)性和調(diào)適性是環(huán)評(píng)制度活力和環(huán)境治理能力的集中體現(xiàn)。回應(yīng)性是國家根據(jù)不斷變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境—社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，新時(shí)代環(huán)評(píng)制度同樣需要適應(yīng)國家發(fā)展新形勢(shì)—并通過環(huán)評(píng)的變革和適應(yīng)性調(diào)整，及時(shí)滿足人們的新需求與新期望的能力。調(diào)適性是指在環(huán)評(píng)實(shí)踐過程中所形成的自主適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力。

“放管服”中的“放”即簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻；“管”即公正監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭；“服”即高效服務(wù)，營造便利環(huán)境。環(huán)評(píng)制度深化“放管服”改革，要緊抓“放管服”的要義，強(qiáng)化環(huán)評(píng)制度與其他制度的有效銜接，促進(jìn)形成協(xié)同預(yù)防環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)生態(tài)文明的制度合力。

弱化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，強(qiáng)化對(duì)技術(shù)人員資質(zhì)的要求

環(huán)評(píng)供給方即環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，能否完成一份好的環(huán)評(píng)報(bào)告以及能否給業(yè)主提供好的決策建議，不能只看某一機(jī)構(gòu)是“甲級(jí)”還是“乙級(jí)”，應(yīng)檢驗(yàn)提供環(huán)評(píng)結(jié)論及建議的環(huán)評(píng)師或其他環(huán)評(píng)技術(shù)人員的能力。

傳統(tǒng)的環(huán)評(píng)資質(zhì)管理尤其需要結(jié)合“放管服”進(jìn)行改革：在“放”上，弱化單位資質(zhì)，放低環(huán)評(píng)服務(wù)提供者進(jìn)入環(huán)評(píng)市場(chǎng)的門檻；在“管”上，政府環(huán)保部門應(yīng)著力于制定環(huán)評(píng)規(guī)則，規(guī)范環(huán)評(píng)市場(chǎng)，降低環(huán)評(píng)市場(chǎng)中需求方與供給方的交易成本，處罰環(huán)評(píng)市場(chǎng)中的“熊孩子”；在“服”上，通過規(guī)范環(huán)評(píng)服務(wù)的供給而非長期以來的單位資質(zhì)管理，服務(wù)環(huán)評(píng)的需求方（尤其是需要項(xiàng)目環(huán)評(píng)的企業(yè)）選擇適合的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)服務(wù)其決策、提高決策水平與科學(xué)性、控制企業(yè)決策實(shí)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)履行政府環(huán)境規(guī)制的成本。

弱化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的單位資質(zhì)管理、強(qiáng)化環(huán)評(píng)人員的個(gè)人資質(zhì)和能力，并不是弱化環(huán)評(píng)，實(shí)則是對(duì)環(huán)評(píng)服務(wù)提出了更高的要求。因此，須制定更為嚴(yán)格的考核環(huán)評(píng)師及其他環(huán)評(píng)從業(yè)人員能力與業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)及嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，不斷提高環(huán)評(píng)技術(shù)人員的專業(yè)能力和職業(yè)精神，強(qiáng)化環(huán)評(píng)技術(shù)人員責(zé)任意識(shí)，全面提升環(huán)評(píng)技術(shù)人員的業(yè)務(wù)水平，并且提升環(huán)評(píng)有效性。

這里，可借鑒發(fā)達(dá)國家如英國的經(jīng)驗(yàn)—環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)技術(shù)人員通常又稱為“環(huán)評(píng)協(xié)調(diào)員”，以其所擁有的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尤其是所具有的獨(dú)立性和可信度，負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)預(yù)算并管理、協(xié)調(diào)環(huán)評(píng)過程，以形成符合標(biāo)準(zhǔn)環(huán)評(píng)成果。

由于環(huán)評(píng)涉及學(xué)科及專業(yè)領(lǐng)域范圍廣，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)技術(shù)人員難以“樣樣通”，因此，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員可以聘請(qǐng)不同領(lǐng)域的專家顧問開展專業(yè)化研究與分析，環(huán)評(píng)則扮演了開發(fā)商與規(guī)劃、環(huán)境等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业摹爸虚g人”角色。這樣，“環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及環(huán)評(píng)技術(shù)人員＋專家顧問團(tuán)隊(duì)”形式靈活地“按需組合”，以更好地適應(yīng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)或者規(guī)劃環(huán)評(píng)“多樣化”的需要。

理順規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的關(guān)系

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)宏觀性、戰(zhàn)略性規(guī)劃和具體建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)，賦予了環(huán)評(píng)制度新的改革方向。

因此，環(huán)評(píng)改革須明確規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的層次性和功能定位，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成“規(guī)劃—項(xiàng)目”環(huán)評(píng)多層次引導(dǎo)和約束，從政府決策到企業(yè)決策形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。

規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象屬公共政策范疇，是以公共利益最大化為導(dǎo)向的：規(guī)劃環(huán)評(píng)一方面是為了避免規(guī)劃失誤的不良環(huán)境影響，另一方面是為了協(xié)調(diào)與平衡局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系。

當(dāng)然，規(guī)劃環(huán)評(píng)也有不同的層次，比如城市總體規(guī)劃是定目標(biāo)、定方向的戰(zhàn)略性、政策性規(guī)劃，以及作為項(xiàng)目立項(xiàng)和管理執(zhí)法依據(jù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃等。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其決策是以其利益或效益最大化為導(dǎo)向的。

項(xiàng)目環(huán)評(píng)首先應(yīng)確保企業(yè)的選項(xiàng)、選址等決策符合環(huán)保相關(guān)法律制度要求即合法性，如選項(xiàng)符合產(chǎn)業(yè)政策，選址滿足進(jìn)入園區(qū)和生態(tài)紅線管控要求等；

其次是確保項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和廢棄等過程的不良環(huán)境影響符合國家和地方相關(guān)環(huán)保要求（如污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、總量控制要求、資源環(huán)境效率）并持續(xù)改進(jìn)；

最后，確保公眾的環(huán)境權(quán)益即前述的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，尤其是讓選址周邊一定范圍公眾“接受”該項(xiàng)目。

理順規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的層次性和功能定位，之后的二者聯(lián)動(dòng)還應(yīng)關(guān)注以下三點(diǎn)：

一是在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)從建設(shè)項(xiàng)目選址、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和資源環(huán)境效率等方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)提出指導(dǎo)性建議或約束性意見，尤其是明確項(xiàng)目環(huán)評(píng)的可作為和不可作為范圍；

二是在評(píng)價(jià)程序上，應(yīng)避免規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間的管理重疊、程序反復(fù)與內(nèi)容重復(fù)，提高項(xiàng)目環(huán)評(píng)的效率；

三是在審批環(huán)節(jié)上，審批機(jī)構(gòu)須加強(qiáng)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論審批規(guī)劃草案，同時(shí)根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論和要求弱化項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。

增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)與責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與

中共十九大提出要建立“政府—企業(yè)—社會(huì)”共治的環(huán)境治理體系。完善環(huán)保信息公開共享，同時(shí)積極探索社會(huì)組織及公眾參與環(huán)評(píng)的有效方式，科學(xué)引導(dǎo)廣大人民群眾正確理解我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r與趨勢(shì)、理性參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，加快環(huán)境治理體系由原有的“政府—企業(yè)”二元格局向“政府—企業(yè)—社會(huì)”三方共建共治共享格局轉(zhuǎn)變。

環(huán)評(píng)制度改革，不僅要提高社會(huì)組織及公眾參與環(huán)評(píng)的積極性與主動(dòng)性，而且要利用公眾態(tài)度“檢驗(yàn)”環(huán)評(píng)的質(zhì)量及其有效性，同時(shí)社會(huì)組織及公眾應(yīng)強(qiáng)化其在環(huán)評(píng)過程中的監(jiān)督責(zé)任。

結(jié)語

以環(huán)評(píng)“放管服”制度改革為抓手，加快構(gòu)建以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向的環(huán)境治理體系，充分發(fā)揮不同主體的角色與功能，打造多元主體參與、源頭治理的格局，有利于加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，解決好人民群眾感受最直觀、反映最強(qiáng)烈的突出生態(tài)環(huán)境問題，為人民群眾提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，從而提高人民群眾獲得感，共建美麗中國。